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上海墓地 重磅策划 | 公益性墓地可持续发展究竟路在何方？

共话公益性墓地可持续发展之路

近年来，为加快补齐殡葬服务设施建设短板，保障群众“逝有所安”，各地加快推进公益性墓地建设，鼓励和倡导文明节俭、节地生态安葬，确保惠民殡葬政策落到实处。而在公益性公墓建设、运营、管理过程中也暴露出一些实际困难，如何保障公益性可持续发展成为不少墓地运营管理者面临的难题。新年伊始，《殡葬周刊》编辑部特邀行业人士、专家学者、公墓管理运营者剖析问题根源，结合实际情况，为公益性墓地良性可持续发展出谋划策。

直面现状 科学规划设施与服务

根据自身参与公益性墓地建设管理的经历，河北省邯郸市民政局社会事务处处长段文渊直言，公益性墓地建设与运营有两难。一方面建设之初没有用地指标，县、乡两级很难找到合适的建设用地，而勉强解决的建设用地通常较为偏远，不方便群众祭祀，影响群众安葬（放）的积极性；另一方面，某些地区财政吃紧，难以投入充足资金，致使公墓（骨灰堂）建设标准相对较低，后续维护管理面临困境。想要建设好、使用好、管理好公益性墓地，必须厘清公益性墓地建设的必要性和重要性，纳入重要民生工程综合考量。

作为山区县，江西省武宁县过去散埋乱葬等问题较为突出，2019年全面推行殡葬改革后，以公益性墓地建设为突破口，将殡葬用地纳入国土空间规划，规划出安葬用地400亩，分批次按照合理的安葬周期建设，建成县级公益性墓地1个、镇村级公益性墓地225个，群众入墓安葬不花钱，由政府财政兜底，群众接受程度较高。对此，武宁县殡葬事务中心主任卢扬生表示，全县殡葬改革工作的顺利推进与公益性墓地的科学规划、高标准建设、广纳群众意见、加强服务管理密切相关。“在公墓选址上我们让群众广泛参与，听取他们的意见建议，建成的公墓美观大方，配套设施一步到位，绿化率高，还有专人维护管理。群众一看公墓都选在大家认可的好位置，环境优美还不花一分钱，自然觉得值了。”

江苏省连云港市民政局社会事务处处长赵永兵介绍了该市如何解决殡葬设施用地难问题。连云港市坚持政府主导、属地管理，高标准制定全市殡葬事业发展规划和殡葬设施布局规划，使殡葬设施建设用地和其他经济社会发展用地同步规划、同步审批、同步实施。目前，全市已建成公益性公墓108个、骨灰堂58个，实现安葬设施乡镇全覆盖。

中国殡葬协会公墓工作委员会主任赵小虎在调研中发现，地方生态公益的资源存在“放空”的现象：群众选择公益性墓地安葬的少，花了很大成本建成的公益性墓地运转动力不足。对此，他表示，公益性墓地建设前期要做好充分市场调研，根据人口数量、经济状况等确定合适体量的安葬设施，联合各相关部门解决好土地建设问题，建设过程中须统一规划、分批实施，按照一次性满足20年左右的安葬需求，循序渐进，避免一次性资金投入过大。“建设上不要盲目追求硬件上的奢华，要注重性价比，设计上则要多元，用材合理，因地制宜符合当地群众品味要求。后续服务也一定要跟上，做好建成后的管理维护，将合理的个性化延伸服务交给市场调节。”

因地制宜 公益属性不走样不变质

中央民族大学中国少数民族研究中心副教授马金生，近年来对辽宁、北京、河北、陕西、浙江、江苏等地的公益性墓地建设情况进行专项调研，总结出公益性墓地建设的5种主要模式，即政府独资建设模式、政府—农村合作建设模式、经营性墓地内划定公益性墓区模式、政府—社会资本共建模式以及社会资本建设模式，并分析了每一种模式的利弊。他认为，政府独立建设模式的最大特点是土地和资金投入均相对有保障，但需要强大的财政实力作保障，也易受到政府“一把手”人事动迁的影响；政府—农村合作建设模式多出现于农村公益性公墓，由政府控股，往往资金压力大，建设缺乏一定规划；经营性墓地内划定公益性墓区是一种很有前景的优选模式，但不少地区公益性墓区占整个经营性公墓的面积比例均普遍偏低；政府—社会资本共建模式在很大程度上解决了公益性墓地建设资金短缺的难题，但也存在逐利性的社会资本与公益属性发生背离的情况；社会资本建设模式，部分解决了农村公益性墓地建设资金不足的困境，但建设资金筹建者往往面临较大的经济压力，同时也存在着强烈的营利冲动。马金生表示，在全面深化社会治理的新时期，政府部门应审慎辨析现有公益性公墓建设模式的利弊得失，在进一步明晰公益性墓地内涵的基础上，通过加强政府和社会合作的方式多方整合资源，并通过优良的政策和制度设计，优化公益性墓地的建设路径，以寻找适宜的发展方向。

那么，靠政府财政全额兜底的政府独立建设模式能否行得通？2017年，率先推行“殡葬全免费”政策的山东沂水，县财政每年拿出2000万元用于殡葬服务兜底，5年多来，坚持从遗体接运、火化、骨灰盒到安葬墓穴等殡葬全流程免费。沂水县民政局二级主任科员贾文勇介绍，沂水始终坚持把殡葬问题归结为基本民生保障，由于当地经济基础薄弱，传统殡葬观念根深蒂固，为了减轻群众经济负担，降低推行殡葬改革的阻力，全县不向群众收取殡葬相关费用，让群众直接感受殡葬改革带来的实惠，尽快转变观念，赢得对殡葬改革的配合支持。

武宁县采取的也是政府兜底的做法，群众安葬公益性墓地不用花钱，县财政每年支出60万元左右的维护管理费，主要用于公墓的管理打扫、墓区绿化等。卢扬生表示，根据各地财政状况，公益性墓地无论是采取薄利销售还是政府全额兜底形式，最重要的是守住公益属性的底线，决不能以营利为目的让公益性墓地的本质属性变了味。当地免费为群众提供环境优美的公益性墓地安葬，为了让群众更易接受文明节俭绿色的安葬方式，支持目前殡葬改革的方向，等到节地生态安葬成为群众自觉行动后，再丰富和满足更高层次的个性化服务需求。

当前，江西省已建成城市公益性公墓117个、农村公益性墓地1.88万个，实现了城乡公益性设施全覆盖，能够有效满足辖区群众安葬服务需求。公益性墓地由政府主导投资，坚持公益属性，支持企业或个人无偿捐赠。此外，2022年3月1日施行的《江西省公墓管理办法》规定，新审批建设的经营性公墓应当按照总规划面积20%比例建设公益性墓地，通过立法来保障经营性墓地中公益惠民安葬比例。

2018年，赣州蓉江新区基础设施建设投资管理有限公司与上海福寿园实业集团有限公司签订协议，明确在总规划面积600余亩的蓉龙人文纪念园中拿出一半土地用作公益性墓地建设。通过专业规划设计和运营，将园区打造成了高品质的人生纪念场所和生命教育基地。江西省殡葬协会会长范军表示：“适当允许有实力和资质的经营性公墓企业来建设经营公益性墓地，既能解决政府资金难题，还能利用专业服务带动当地丧葬风俗改变。”

放眼长远 公墓不应“一建了之”

对于如何规范公益性墓地运营管理，范军认为政府部门应避免“既当运动员又当裁判员”的情况，要充分发挥政府在资源配置中的重要作用，做好统筹监督管理。一方面，政府在公益性墓地建设项目资金投入和监管要有长远规划，不能“一投了之”，避免让公益性墓地沦为“乱坟岗”；另一方面，要培养公益性公墓管理人才，加强政府委派专职墓园管理，提升专业服务和管护能力。此外，要建立完善公墓建设管理机制，通过相关政策明确公益性墓地建设规划设计、土地划拨、资金保障等问题，将公益性墓地建设和管理纳入公共服务体系。

江西省民政厅社会事务处副处长熊崧林表示，全省公益性墓地的所有权牢牢掌握在政府手上，《江西省公墓管理办法》明确禁止将公益性墓地变更为经营性公墓，地方政府可根据实际采取购买第三方专业公司专业服务、聘请专人管理、安排公益性岗位等形式强化日常服务管理。各地区基层设立殡葬信息员，及时掌握逝者遗体接运、火化、安葬全流程，实施闭环管理。民政部门每年组织暗访督办，查实公益性墓地入墓安葬情况、上报数据的真实性，对违规行为依法依规处置。

放眼公益性墓地的长远发展，马金生和赵小虎不约而同地表示，在大城市中，小型美观、立体复合的节地生态葬式葬法是公益性墓地未来的建设方向，传统的墓穴形式必然逐渐被时代淘汰。政府要从政策制定上全范围推广引导节地生态安葬，以政策扶持、税收等方面的倾斜作为激励，有意识地加大经营性和公益性墓地中的节地生态葬式，待市场主流产品都变成节地生态型时，更容易转变群众传统思维模式。为了强化群众的节地生态安葬意识，相关宣传重心要尽量前移，充分发挥殡仪馆在推行节地生态安葬中的先导作用，殡仪馆的宣传重心应由单一的“火化”，转为“火化+节地生态葬”。

马金生认为，由于目前多数地区的公益性墓地建设主要由政府投资建设，因此公益性墓地的建设更应符合绿色、生态、人文的殡改方向，更能传承和发扬精神文明、保存人生文化，率先实现向现代公墓的转型。赵小虎则建议，入葬公益性墓地时，应在单一的由政府“贴钱”补助外，加入“文化惠民”手段，逐步把对骨灰、墓穴大小的纠结转移到保存逝者的人生文化上来，比如，对实行生态葬的践行者减免礼厅租赁费用，免费播放人生小电影，减免挽联书写费用等；在落葬环节赠送特色文化花篮、卡片等，彰显生命的价值和意义，强化安葬的仪式感、感受度。






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