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上海墓地：今年全国两会代表委员关注的殡葬话题

安宁疗护，又称临终关怀、姑息疗法，旨在为疾病终末期或老年患者在临终前提供身体、心理、精神等方面的照料和人文关怀等服务，控制痛苦和不适症状，提高生命质量，帮助患者舒适安详、有尊严地离世。

《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，开展安宁疗护服务。推动医疗卫生机构按照“充分知情、自愿选择”的原则开展安宁疗护服务。稳步扩大安宁疗护试点，推动安宁疗护机构标准化、规范化建设。支持社区和居家安宁疗护服务发展，建立机构、社区和居家相衔接的安宁疗护服务机制。加强对社会公众的生命教育。

今年全国两会前夕，国家卫生健康委在回应“尊严死”立法时表示，扩大国家安宁疗护试点，扩展安宁疗护服务覆盖范围，加强对全社会的生命教育；北京印发实施方案推进安宁疗护发展，明确到2025年每区至少设立1所疗护中心；覆盖全生命周期健康服务，泰康终极关怀大清谷安宁疗护项目在杭启动……

以上系列举措和回应，再次将“临终关怀”“生命教育”这类话题推到了公众面前。两会期间，九三学社中央和全国人大代表陈乃科感同身受地将目光聚焦于此，提出为临终患者舒适、安详、有尊严离世提供生命终极关怀，增加安宁疗护服务供给。

九三学社中央建议：

加速社区和居家安宁疗护服务落地

截至2020年年底，我国60岁以上的老年人口达2.64亿，且心血管疾病、恶性肿瘤和癌症等慢性非传染性疾病高发。这使得安宁疗护服务需求持续增长，对服务能力和质量提出更高要求。

“在分级诊疗背景下，加上叶落归根传统思想影响，无论从需求还是服务便捷性上，生命全周期最后一程由社区或家庭来实现比在医疗卫生机构更具优势。”九三学社中央有关负责人告诉记者，在基层调研中，他们注意到目前我国社区和居家安宁疗护工作面临制度体系不健全、专业人员匮乏等现实问题。

我国虽然出台了安宁疗护相关的文件规范，但对安宁疗护内容表述较为笼统。如基本医疗卫生与健康促进法仅对安宁疗护问题有所提及；《安宁疗护实践指南（试行）》也未明确在社区如何提供安宁疗护，很多居家临终患者所需镇静药物不允许在医疗机构以外的地方提供和使用。同时，从事安宁疗护的人员很少，且未经专业培训，服务质量参差不齐。加之医保仅能覆盖医疗服务项目，安宁疗护特色服务变现难，面临生存发展问题。

为此，九三学社中央建议完善相关制度建设，加速社区和居家安宁疗护服务落地。

在完善社区和居家安宁疗护政策规范方面，九三学社中央建议借鉴日本癌症治疗法案，制定符合我国国情的社区和居家安宁疗护相关法规制度，完善麻醉药品的社区管理使用制度；制定社区安宁疗护服务规范实践指南，明确社区和居家安宁疗护人员从业资质、执业范围，明确社区短期住院、常规居家疗护准入准出标准；综合考虑时间成本、服务价值等因素，针对心理疏导等服务按时收费，亦可探索分阶段按床日打包付费方式。

在加强多学科团队和支撑体系建设方面，九三学社中央提出，在增加全科医生、社区护理人力的同时，加强支撑体系的建设，借助社会力量共建安宁疗护志愿者、医务社工、心理咨询师平台，分担部分心理疏导、生命教育等工作；加强社区医护人员的安宁疗护继续教育和培训，在全科医生、社区护士资格培训中加入安宁疗护模块；探索建立区域安宁疗护联盟体，由区域三级医疗机构“一带多”，畅通上下转诊通道，推进社区和居家安宁疗护发展。

此外，加强对社会公众的生命教育十分重要。九三学社中央建议强化社区和居家安宁疗护宣传引导，开展多种形式的生命教育，提高公众对于社区安宁疗护的接受度；加强从业人员对预立医疗照护计划（ACP）的认知与推广，在社区接诊临终患者及家属时开展ACP、生命教育，推进大众对“优逝”观念的认可，进而使安宁疗护服务成为临终患者的重要选择。

全国人大代表陈乃科建议：
健全安宁疗护制度 提升临终患者生命质量

“十四五”时期，我国老年人口进入急速增长阶段，对疾病终末期的医疗照护需求也将飞速增长，家庭及社会将面临巨大的经济和照护压力。安宁疗护是由医生、护士、药师、康复师、营养师、心理师、护理员、社工、志愿者等组成的团队，共同为疾病终末期患者临终前提供全人、全家、全程、全队、全社区的“五全”照顾服务，在减轻患者病痛的同时，更关注患者的内心感受，让其有尊严地走完人生最后一段旅程。

“仅凭个别医护人员和志愿者对这项工作的情怀来推进这项工作是不能持久的，也不利于建立完整的安宁疗护工作体系和服务网络。”在全国人大代表、浙江省侨联副主席陈乃科看来，对安宁疗护工作，除了制定安宁疗护准入标准、服务规范和加强安宁疗护人才培养外，更重要是建立和完善安宁疗护的收费标准。

“通过对安宁疗护过程中特有的一些服务项目进行梳理，制定出相关的收费项目目录，才能有力推动这项工作顺利开展。”陈乃科表示，纵观国内外安宁疗护体系建设，已经有一些成功的经验可供参考。

在美国，当各项医疗措施已经无法有效控制疾病进程，经过专业人员评估，可以由患者及家属来选择是否采取安宁疗护的途径走完人生最后一程。经过多年运行，相关统计分析证明该做法节约了大量国家医保经费，减轻了患者家属经济负担。

在国内，2019年5月，国家卫健委启动全国第二批安宁疗护试点，上海成为全国唯一整体开展试点的地区。试点一年来，全市246家社区卫生服务中心全部开展安宁疗护服务，基本建立起居家与病房相结合的安宁疗护服务体系。

“以上安宁疗护成功案例的背后，是以建立合理收费机制为重要基础的。有了合理的收费机制，既提高了医护人员的积极性，也让各项服务开展的规范性有了管理抓手。”陈乃科建议，要进一步扩大国家安宁疗护试点，健全完善安宁疗护制度，扩展安宁疗护服务覆盖范围，力争到2025年，大多数地区能够在县、乡两级规范化建设安宁疗护中心、病区或床位，每个县建设1个安宁疗护病区，20%以上的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）开展安宁疗护服务，最大程度提升临终患者生命质量。

当前，殡葬管理实施的还是1997年发布实施的《殡葬管理条例》（以下简称《条例》），其操作性、指导性已经滞后社会发展。对此，全国人大代表、浙江省岱山县抲鱼人专业合作社理事长夏永祥建议，加快修订完善现行《条例》，并提出相关修订意见。

谈到修订《条例》的必要性，夏永祥直言，从基层殡葬管理者实操到殡葬职能部门转变，再到生态文明建设都对殡葬管理工作提出了新要求。“《条例》部分条款往往只是针对殡葬管理大方向上的把控，缺乏必要的程序、标准和具体规定，操作起来难度较大。”夏永祥说，如《条例》第十七条规定“禁止制造、销售封建迷信的丧葬用品”，这里的“封建迷信丧葬用品”缺乏具体定性；涉及处罚条款多以“责令限期改正”形式表述，处罚效果有限，特别是2012年实施的行政强制法，取消了民政部门对违法殡葬行为强制执行的条款，更需要进一步明确相关部门职责；对殡葬执法程序未有明确规定，各地在违规殡葬行为查处上存在标准尺度不一、宽严力度不均等情况。

怎么改才能适应现实需要，稳妥推进殡葬改革？夏永祥从总则、殡葬设施、用品管理、罚则等方面提出了自己的看法。

“目前，公益惠民、生态文明、数字化等是殡葬改革重点和热词，应充实到管理内容中去，明确各层级有关部门的殡葬管理工作职责。”夏永祥表示。要突出殡葬公益属性，将基本殡葬服务经费和殡葬管理工作经费列入本级财政预算等类似表述，同时增加对采取节地生态安葬的奖补政策。

在殡葬设施、用品管理方面，进一步明确发改、资源规划、住建等部门的有关殡葬设施建设的审批职责及程序，对殡葬用地保障、公墓年检等作出具体规定；明确迷信丧葬用品的名录，提供殡葬服务的主体、运行机制、组织架构等，便于群众选择区分。

在相关处罚上，夏永祥认为要根据“放管服”“最多跑一次”改革精神的相关要求，调整处罚额度和相关部门职责，建议对逾期未改正或改正不到位的申请法院强制执行，法院及时受理立案。在符合上位法规定的情形下，根据实践要求，增加执法机制建设、执法程序等内容，提高公信力和有效性。

完善政策法规、加强顶层设计，是做好新时代殡葬工作的重要保障。今年全国两会，全国政协委员、中国社会科学院哲学研究所研究员陈霞围绕推动殡葬事业稳健发展献良策，建议完善政策法规做好殡葬事业顶层设计。“一个温暖的社会，人民在生命的每一个阶段都应拥有质量和尊严。”陈霞表示，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，殡葬服务也不例外。“这要求我们不仅要把‘生’的事情安排好，让人有尊严地活，更要把‘死’的后事办好，让人有尊严地逝去，让基本公共服务体系涵盖人的整个生命周期。”今年2月底，国家统计局发布公告称，2021年全国死亡人口突破千万。“死亡人口攀升对殡葬服务提出了新要求。”陈霞说，这就需要加快健全政策制度、补齐设施短板、加强规范管理、创新服务形式和培育健康殡葬文化，让殡葬事业总体水准与社会发展相适应。为此，陈霞建议完善殡葬政策法规，明确相关主体法律权利和义务，内容包括对逝者丧葬选择、遗产处理、遗体和器官及基因捐献等作出法律规定，确保殡葬改革过程中的政府行为、市场秩序、殡葬产品或服务供给法治化，让人生最后一个环节有法可依。在陈霞看来，为人类或中华民族进步、发展有重大贡献的逝者，可通过有仪式感的丧事活动提升国家和民族凝聚力，激发人们向善向上的精神；在完善殡葬公共服务供给上，践行基本殡葬公共服务公益属性，让全民公平公正地享有普惠均等的殡葬服务和丧葬用品；对选择性殡葬服务，政府要有效监管，让群众在政策允许范围内自由选择，不断满足群众多层次、多样化殡葬服务需求。此外，在塑造优秀殡葬文化方面，陈霞建议，殡葬礼仪和习俗应随着社会经济、政治的发展和文明程度的提高而与时俱进，殡葬服务需要人文关怀，在契合生态节地主题与信仰精神需求上，适当增加逝者亲属悼念场地设施，积极构建与现代环保理念、土地资源充分利用等社会需求相适应的殡葬文化。




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