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上海墓地：借力时代风帆 实现上海基本殡葬服务高质量发展

上海墓地按：作为提供基本殡葬服务的上海殡葬行业，为跨入高质量发展这一时代门槛而欣喜， 而信心满怀，正欲借力这一时代风帆，推动上海基本殡葬服务高质量发展。

基本殡葬服务或称“基本殡葬公共服务”，是与殡葬业直接相关的基本公共服务。自2021年始，在我国以刚健步伐踏上“十四五”征程之际，在我国实现了第一个百年奋斗目标之际，各行各业迎来了盼望已久的以高质量发展为主题的时代。作为提供基本殡葬服务的上海殡葬墓地行业，为跨入这一时代门槛而欣喜，而信心满怀，正欲借力这一时代风帆，推动上海基本殡葬墓地服务高质量发展。

01 高质量发展是共同的时代主题

我们在学习十四届五中全会精神时已充分领略到，目前的时代已经敲起了殡葬业高质量发展的进军鼓，吹响了高质量发展的进军曲。但有人认为那是对整个殡葬业而言的，基本殡葬墓地服务似乎难同高质量发展挂钩。因为基本殡葬服务强调的是兜底保障，强调的是基础性，强调普及、普惠、普适，不能与非基本殡葬服务放在一起来讨论高质量发展。

笔者认为这种认识存在两个认知误区：一是对高质量发展时代主题的认知误区，还没有充分把握高质量发展这一时代主题，凡存在于这个时代的各行各业各组织，都应信心满怀地主动适应这一时代发展主题，积极努力，主动作为，决不能因任何原因偏离这一时代主题，错失良机。时代主题是普照的阳光，不应有被遗忘的角落，不应有被排斥在外的行业服务。二是对基本殡葬服务的认知误区。作为保民生的基本殡葬服务，在服务标准、水平上与非基本殡葬服务（选择性殡葬服务）有所不同，但只要符合它自身的发展规律与条件，同样要在时代风帆的带动下高质量发展。

上海市政府专门制定了《上海市基本公共服务“十四五”规划》（以下简称《规划》），这无疑是基本公共服务高质量发展的总纲和宣言书，其中明确了到2025年的主要目标是“全面建成城乡一体、方便可及、公平高效、均衡普惠、高质量发展的基本公共服务体系，努力实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶的美好景象，不断增强市民获得感、幸福感、安全感。”同时上海作为国际化大都市，“要努力实现基本公共服务与人口、产业、资源相协调，与社会主义现代化大都市的定位相适应，打造基本公共服务高质量发展的上海样板。”上海还调整印发了《上海市基本公共服务项目清单》（2020版），明确了9个领域96个服务项目的服务对象、服务内容、保障标准和牵头负责单位。

《规划》具体回答了基本公共服务面临高质量发展时代挑战的两大理由。其一是进入新时代，市民对基本公共服务均衡发展，精准保障、品质提升的期待更高，对进一步创新基本公共服务供给模式，增加多元供给提出更多要求；二是基本公共服务与城市功能，区域发展和产业创新的联系日益紧密，实现城市新的发展目标，需要更进一步提升基本公共服务的支撑作用和创新能力。

无论是国家还是上海市的“十四五”规划，都把发展包括基本殡葬公共服务在内的基本公共服务列入了高质量发展的目标之中，我们应不失时机地趁势而上。

02 基本殡葬服务高质量发展的关键点

第一，基本公共服务与非基本公共服务的关系。

这两者都属于社会公共服务。在《规划》中，前者属于“基本民生”，后者属于“质量民生”。《规划》在重点任务中指出，要“顺应市民对美好生活的期待，统筹做好基本民生和质量民生工作，更加注重内涵建设和市民感受，努力使市民生活更有保障，更有品质、更加幸福。”这段含义丰富的文字要求既“统筹做好”基本公共服务，又要“更加注重内涵建设”。这就是说，在一定时间内，基本公共服务项目的内涵，如服务的方式、奖补的额度等可以适当调整充实。

另外，之所以将公共服务分为基本和非基本两类，是为了适应不同经济水平民众的要求，满足部分民众较高层次服务的需要。将基本公共服务加以明确界定，也有助于各政府部门有效地贯彻实施。

第二，基本公共服务均衡发展与均等化问题。

在《规划》中提到基本公共服务均衡化发展达8次，提到基本公共服务均等化7次。均衡发展与基本公共服务均等化都是核心话题之一。这两种提法有一个共同的理念，即遵循中国特色社会主义核心价值观体系中的公平正义。这两个概念有一定的差异。均衡发展的提法是因为我国地域广阔，各地区之间、城乡之间差别巨大，民众生活水准不尽相同，政府提供基本公共服务会遇到一个具体问题：如果采用统一标准实施，统一政策，统一补贴水平，则对经济发展相对较为落后地区的民众不公平；如果不考虑缩小地区、城乡之间差距，不考虑政策倾斜，则同样不能充分体现社会主义的公平原则。

因此，在不同地域之间发展基本公共服务的原则是均衡发展，不是一步到位，而是承认差距，逐渐均衡。而在一个地区之内，则实施统一政策、标准、模式，做到人人享有的基本公共服务均等化，充分体现社会主义的公平正义。或者说，正是这些具体的基本公共服务政策，落实了社会主义的公平正义。

第三，政府责任与市场化运作的关系。

据上海墓地了解，《规划》开宗明义地指出，“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。”《规划》的基本原则中写道：“守牢民生底线，强化政府的保基本责任，优化保障基本公共服务支出，优先保障基本公共服务支出，切实保障市民享有基本公共服务的权益，确保基本公共服务应保尽保。”

应该明确，政府的责任是根据国家要求和本市发展实际量力而行，要根据经济发展水平和公共财政承受能力，合理制定基本公共服务保障范围和水平。把保障范围之外的和更高消费水平的公共服务交给市场，利用市场化运作机制填补政府保障的空缺，使得社会各经济层次的市民都能得到相应的公共服务。例如，进一步放宽公共服务市场准入，为社会力量参与基本公共服务供给创造更多机会。政府进一步完善优惠政策，通过建设资金补助、运营补贴、租金减免、水电气价格优惠等方式，降低社会力量举办公共服务机构的成本。

这两方面分别以不同的运行机制，同时发力推动本市基本公共服务高质量发展。

第四，现有保障水平与动态调整机制。

基本公共服务高质量发展的核心要义之一，在于不仅要确保现有水平，还要根据国家、地区经济社会发展情况，合理调节保障水平，形成动态调整机制。《规划》中多次提到各类基本公共服务的动态调节机制，把它同均衡发展的保障机制，各类标准衔接机制相提并论，这是基本公共服务的一个创新，也是对以往发展方式的超越。如果说，非基本公共服务实施市场化运作，把它交给市场这只无形的手来调节，那么基本公共服务则交由政府操控的动态调整机制则是更有力的保障。

基本公共服务的动态调整机制的内容应包括：服务项目清单的增加与退出；保障标准的稳步提高；基本公共服务财政支出的增加，不同区域之间均衡发展的兼顾。动态调整机制的引入，引导人们从时间维度考虑问题，不仅是对现有保障水平的强化，也是对政府责任的更高要求，可以保障基本公共服务的高质量发展。



03 上海基本公共服务高质量发展途径

《规划》中对基本公共服务高质量发展提出了三个“进一步”，即“进一步补齐补强基本公共服务短板弱项，进一步促进基本公共服务标准化、均等化，进一步提升基本公共服务品质和效率，努力实现基本公共服务与人口、产业、资源相协调，与社会主义现代化国际大都市的定位相适应，打造基本公共服务高质量发展的上海样板。”这三个“进一步”既可以看成上海市基本公共服务高质量发展的三个步骤，又可以看成是三种途径。笔者试结合基本殡葬公共服务加以说明。

第一，补齐短板，完善基本殡葬公共服务项目。

高质量发展基本殡葬公共服务必须从现实基础出发，贯彻实事求是的思想路线。我们虽然满怀信心地强调高质量发展，但是现存的短板弱项不能不现实地面对。例如，上海市正在打造15分钟服务圈，基本殡葬公共服务当然不应机械地照搬，但殡葬服务设施的布局还存在均衡性的短板，殡葬服务进社区正是为了解决这一缺陷而采取的措施。又例如，上海市殡葬服务中心对困难人群实施殡葬服务托底保障，免除其基本火化费，告别厅租用费，更衣费，三天内遗体冷藏费，普通车辆遗体接运至殡仪馆和运往火化场所的费用。与其锦上添花，不如先行雪中送炭。因为它解决的是更急切、更基本的问题。况且如果短板不先补齐，基本殡葬公共服务高质量发展就会基础不牢。

第二，确立规范标准，促进均等化发展。

基本殡葬墓地公共服务项目，既要立规范，更要制定定量数字标准。有先进的数字化的标准，才可视为这项服务是成熟的。从《规划》中提出的七项基本殡葬服务来看，行业应制定以下四类标准。一是殡葬设施设备工艺技术标准，这些标准既是评价殡葬服务水准的标尺，又是衡量行业提供服务达标与否的依据。系统制定行业标准，是殡葬业发展近十年以来的事情。如今进入高质量发展的阶段，行业标准体系更应完善甚至应进入修订提高的阶段。二是殡葬惠民的费用补贴标准。

例如上海市民实施海葬和节地生态墓葬，市政府给予其亲属以适当费用补贴，补贴标准近年来逐步有所提高。这种补贴标准应让民众广泛知晓，以增强政策效应。三是绿色生态标准。无论基本或非基本的殡葬公共服务，都同绿色生态发展密切相关，《规划》提出“加大生态安葬补贴力度”，那就显然要求生态安葬拥有严格标准。四是基本殡墓地公共服务行为操作规范。对于某些暂时无法定量化表达的操作和服务，也要力求用明晰的文字加以说明，减少执行中的模糊。

规范标准的建立，对促进均等化发展也是有益的，因为均衡发展和服务均等化都需按照标准执行。

第三，提升品质和效率，打造基本公共服务高质量发展的上海样板。

《规划》中指出的七项基本殡葬公共服务，涉及服务项目、管理条例、惠民政策、设施建设等多方面的工作内容，但都有关于提高品质、效率的要求，都有塑造基本殡葬公共服务良好形象的要求。“基本”二字，表示的是这类公共服务的普遍性，普及性，与民众的密切关系，并非意味着这类服务的品质、效率、功能等方面的低下。《规划》要求“努力实现基本公共服务与人口、产业、资源相协调，与社会主义现代化国际大都市的定位相适应，打造基本公共服务高质量发展的上海样板”，这一段文字为我们确立了基本殡葬墓地公共服务发展的目标，充分鼓舞起了我们对基本殡葬公共服务高质量发展的信心。

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